中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的新進展

中華人民共和國國務院新聞辦公室

(2011年11月16日)

　　目 錄

　　前言

　　一、扶貧開發(fā)的政策和實施

　　二、扶貧開發(fā)的成就

　　三、專項扶貧

　　四、行業(yè)扶貧

　　五、社會扶貧

　　六、國際合作

　　結束語

　　前言

　　貧困是世界各國和國際社會面臨的挑戰(zhàn)。促進發(fā)展，消除貧困，實現(xiàn)共同富裕，是人類孜孜以求的理想。

　　中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，發(fā)展基礎差、底子薄，不平衡現(xiàn)象突出。特別是農(nóng)村貧困人口多，解決貧困問題的難度很大。中國的減貧，在很大程度上就是解決農(nóng)村的貧困問題。

　　中國政府始終將減緩貧困作為國家發(fā)展的重要目標和任務，堅持以人為本，努力使經(jīng)濟社會發(fā)展成果惠及全體人民。20世紀80年代中期以來，中國政府開始有組織、有計劃、大規(guī)模地開展農(nóng)村扶貧開發(fā)，先后制定實施《國家八七扶貧攻堅計劃》(1994—2000年)、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010年)》、《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》等減貧規(guī)劃，使扶貧減貧成為全社會的共識和行動。中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)，促進了社會和諧穩(wěn)定和公平正義，推動了中國人權事業(yè)的發(fā)展和進步。

　　減貧是人類社會的共同事業(yè)，中國的扶貧開發(fā)是全球減貧事業(yè)的重要組成部分。中國提前實現(xiàn)了聯(lián)合國千年發(fā)展目標中貧困人口減半目標，為全球減貧事業(yè)作出了重大貢獻。

　　2001年，中國政府發(fā)布了《中國的農(nóng)村扶貧開發(fā)》白皮書，介紹了中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的有關情況。這里，就近十年來中國農(nóng)村扶貧開發(fā)取得的進展再作一介紹。

　　一、扶貧開發(fā)的政策和實施

　　十年來，中國國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長，綜合國力不斷增強。在這一進程中，國家把扶貧開發(fā)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展總體規(guī)劃，制定和實施有利于農(nóng)村貧困地區(qū)發(fā)展的政策措施，把扶貧投入作為公共財政預算安排的優(yōu)先領域，把貧困地區(qū)作為公共財政支持的重點區(qū)域，不斷加大對貧困地區(qū)的扶持力度，切實提高扶貧政策的執(zhí)行力。

　　農(nóng)村政策。中國是一個傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口多，貧困現(xiàn)象突出。實行有利于減貧的農(nóng)村政策，對于消除農(nóng)村貧困問題十分重要。十年來，國家實行統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的方略和工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村與“多予少取放活”的方針，全面促進農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，使貧困地區(qū)和農(nóng)村貧困人口普遍受益。國家相繼取消牧業(yè)稅、生豬屠宰稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，特別是取消了在中國存在2600多年的農(nóng)業(yè)稅，并以法律形式固定下來，讓中國廣大農(nóng)民徹底告別了繳納農(nóng)業(yè)稅的歷史。全面實行種糧農(nóng)民直接補貼、良種補貼、農(nóng)機具購置補貼和農(nóng)資綜合補貼，逐步建立和完善農(nóng)村社會保障體系，推進農(nóng)村飲水、電力、道路、沼氣等基礎設施建設和農(nóng)村危房改造。推行集體林權制度改革，使農(nóng)民真正擁有林地承包經(jīng)營權和林木所有權，落實各項優(yōu)惠政策，發(fā)展林下經(jīng)濟和森林旅游，增加農(nóng)民收入。不斷加大強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)和扶貧開發(fā)的投入力度，中央財政用于“三農(nóng)”的支出從2003年的2144.2億元人民幣增加到2010年的8579.7億元人民幣，年均增長21.9%，公共財政覆蓋農(nóng)村步伐明顯加快。國家的一些強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策率先在貧困地區(qū)實行。其中，免征農(nóng)業(yè)稅試點、農(nóng)村義務教育“兩免一補”政策(對農(nóng)村義務教育階段貧困家庭學生免書本費、免雜費、補助寄宿生生活費)、對國家新安排的公益性基本建設項目減少或取消縣及縣以下配套，率先在國家扶貧開發(fā)工作重點縣實行。一些強農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策向貧困地區(qū)和貧困人口傾斜。中央財政在農(nóng)村最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度安排上，對中西部地區(qū)給予較大支持。2010年，民政部門資助參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療4615.4萬人次，資助資金14億元人民幣，人均資助30.3元人民幣。

　　區(qū)域政策。20世紀末，中國政府開始實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。中國的西部地區(qū)，自然條件相對惡劣，基礎設施建設相對滯后，貧困人口比較集中。十多年來，西部大開發(fā)安排的水利、退耕還林、資源開發(fā)等項目，在同等條件下優(yōu)先在貧困地區(qū)布局；公路建設加快向貧困地區(qū)延伸，把貧困地區(qū)的縣城與國道、省道干線連接起來；基礎設施建設項目盡量使用貧困地區(qū)的勞動力，增加貧困人口的現(xiàn)金收入。國家相繼出臺一系列區(qū)域發(fā)展政策，促進西藏和四川、云南、甘肅、青海四省藏區(qū)以及新疆、廣西、重慶、寧夏、甘肅、內蒙古、云南等地經(jīng)濟社會發(fā)展，并把農(nóng)村扶貧開發(fā)作為政策重點加以推進。

　　農(nóng)村社會保障制度。為貧困人口提供基本的社會保障，是穩(wěn)定解決貧困人口溫飽問題的最基礎手段。2007年，國家決定在全國農(nóng)村全面建立最低生活保障制度，將家庭年人均純收入低于規(guī)定標準的所有農(nóng)村居民納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題。農(nóng)村最低生活保障標準，由縣級以上地方政府按照能夠維持當?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所必需的吃飯、穿衣、用水、用電等費用確定。截至2010年底，全國農(nóng)村低保覆蓋2528.7萬戶、5214萬人；2010年全年共發(fā)放農(nóng)村低保資金445億元人民幣，其中中央補助資金269億元人民幣；全國農(nóng)村低保平均標準為117元人民幣/人、月，月人均補助水平為74元人民幣。國家對農(nóng)村喪失勞動能力和生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘農(nóng)民實行五保供養(yǎng)，即在吃、穿、住、醫(yī)、葬等方面給予生活照顧和物質幫助。十年間，五保供養(yǎng)逐步實現(xiàn)了由集體福利事業(yè)轉型為現(xiàn)代社會保障制度，所需資金由農(nóng)民分攤轉由國家財政負擔。到2010年底，全國農(nóng)村得到五保供養(yǎng)的人數(shù)為534萬戶、556.3萬人，基本實現(xiàn)“應保盡?！?，全國各級財政共發(fā)放農(nóng)村五保供養(yǎng)資金96.4億元人民幣。2009年，國家開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作，到2011年7月已覆蓋全國60%的農(nóng)村地區(qū)，共有493個國家扶貧開發(fā)工作重點縣納入試點，覆蓋率達到83%。新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的籌資方式，基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金相結合的待遇支付方式，中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金給予全額補助，對東部地區(qū)給予50%的補助。2010年，中央財政對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金補貼111億元人民幣，地方財政補助資金116億元人民幣。2004年，國家出臺了規(guī)范的最低工資制度，對保障以農(nóng)民工為主體的勞動者的勞動報酬權益發(fā)揮了積極作用。

　　提高扶貧政策執(zhí)行力。政策實施成功與否，關鍵在于執(zhí)行。中國政府把建立工作責任制、加強干部隊伍和機構建設作為保障扶貧政策執(zhí)行力的關鍵，采取有效措施保證扶貧政策的落實。按照“省負總責、縣抓落實、工作到村、扶貧到戶”的要求，實行扶貧開發(fā)工作責任到省、任務到省、資金到省、權力到省。把扶貧開發(fā)作為國家扶貧開發(fā)工作重點縣政府的中心任務，由縣負責把扶貧開發(fā)的政策措施落實到貧困村和貧困戶。實行扶貧工作黨政“一把手”負責制，把扶貧開發(fā)的效果作為考核這些地方政府主要負責人政績的重要依據(jù)。加強貧困地區(qū)干部隊伍建設，將貧困地區(qū)縣級領導干部和縣以上扶貧部門干部的培訓納入各級黨政干部培訓規(guī)劃，采取掛職鍛煉、干部交流等方式充實和加強貧困地區(qū)干部隊伍。加強扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測，為科學決策提供依據(jù)。加強貧困地區(qū)基層組織建設，改進基層干部思想作風和工作作風，推進社會治安綜合治理，維護貧困地區(qū)社會穩(wěn)定。充實和加強各級扶貧開發(fā)的工作機構，穩(wěn)定人員，改善條件，提高素質，增強扶貧開發(fā)的組織領導和協(xié)調管理能力。國務院有關部門把扶貧開發(fā)作為一項重要工作，結合各自職能，認真貫徹落實扶貧政策。

　　中國扶貧開發(fā)政策有以下特征：

　　——堅持開發(fā)式扶貧和社會保障相結合。引導貧困地區(qū)和貧困群眾以市場為導向，調整經(jīng)濟結構，開發(fā)當?shù)刭Y源，發(fā)展商品生產(chǎn)，提高自我積累、自我發(fā)展能力。注重綜合開發(fā)、全面發(fā)展，促進基礎設施建設和經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展。注重可持續(xù)發(fā)展，加強資源保護和生態(tài)建設，控制人口過快增長。加快推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化進程，建立健全農(nóng)村最低生活保障制度，逐步提高五保供養(yǎng)水平，不斷完善自然災害應急救助體系，建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點，為貧困人口提供基本生存保障。在國家扶貧開發(fā)工作重點縣推進扶貧開發(fā)政策與農(nóng)村低保制度銜接試點，努力使各項政策覆蓋所有貧困人口。

　　——堅持專項扶貧和行業(yè)扶貧、社會扶貧相結合。以貧困人口和貧困地區(qū)為工作對象，以財政專項扶貧資金為主要資源，以實現(xiàn)貧困人口基本生存和發(fā)展為目標，編制專項扶貧開發(fā)規(guī)劃，分年實施。充分發(fā)揮各行業(yè)部門職責，將貧困地區(qū)作為本部門本行業(yè)發(fā)展重點，積極促進貧困地區(qū)水利、交通、電力、國土資源、教育、衛(wèi)生、科技、文化、人口和計劃生育等各項事業(yè)的發(fā)展。動員和組織社會各界，通過多種方式支持貧困地區(qū)開發(fā)建設。黨政機關和企事業(yè)單位定點扶貧，東西扶貧協(xié)作，軍隊和武警部隊支援，社會各界參與，形成有中國特色的社會扶貧方式，推動貧困地區(qū)發(fā)展，增加貧困農(nóng)民收入。

　　——堅持外部支持與自力更生相結合。通過專項扶貧資金、財政轉移支付、部門項目建設、社會各界捐助、引進利用外資等途徑，不斷加大對貧困地區(qū)的資金投入。不斷探索參與式整村推進、小額信貸、貧困村互助資金等多種扶貧模式。尊重貧困地區(qū)廣大干部群眾在農(nóng)村扶貧開發(fā)中的主體地位，廣泛調動他們的主動性、積極性、創(chuàng)造性。廣大干部群眾自強不息，不等不靠，苦干實干，積極參與決策、投工投勞，依靠自身力量改變貧困落后面貌。

　　二、扶貧開發(fā)的成就

　　十年來，中國農(nóng)村居民的生存和溫飽問題得到基本解決，貧困人口的生產(chǎn)生活條件明顯改善，貧困地區(qū)基礎設施不斷完善，社會發(fā)展水平進一步提升，生態(tài)惡化趨勢得到初步遏制。

　　農(nóng)村居民的生存和溫飽問題基本解決。國家根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高和物價指數(shù)的變化，將全國農(nóng)村扶貧標準從2000年的865元人民幣逐步提高到2010年的1274元人民幣。以此標準衡量的農(nóng)村貧困人口數(shù)量，從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農(nóng)村貧困人口占農(nóng)村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

　　貧困地區(qū)經(jīng)濟全面發(fā)展。貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結構進一步優(yōu)化，特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，縣域經(jīng)濟綜合實力不斷增強。從2001年至2010年，592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2658元人民幣增加到11170元人民幣，年均增長17%；人均地方財政一般預算收入從123元人民幣增加到559元人民幣，年均增長18.3%。農(nóng)民人均純收入從2001年的1276元人民幣，增加到2010年的3273元人民幣，年均增長11%(未扣除物價因素)。上述數(shù)據(jù)的增幅，均高于全國平均水平。

　　貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件明顯改善。國家不斷加大貧困地區(qū)基礎設施建設投入，全面改善這些地方的生產(chǎn)生活條件。從2002年至2010年，592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣新增基本農(nóng)田5245.6萬畝，新建及改擴建公路里程95.2萬公里，新增教育衛(wèi)生用房3506.1萬平方米，解決了5675.7萬人、4999.3萬頭大牲畜的飲水困難。到2010年底，國家扶貧開發(fā)工作重點縣農(nóng)村飲用自來水、深水井農(nóng)戶達到60.9%，自然村通公路比例為88.1%、通電比例為98%、通電話比例為92.9%，農(nóng)戶人均住房面積24.9平方米，農(nóng)戶使用旱廁和水沖式廁所比重達88.4%。貧困地區(qū)農(nóng)村面貌發(fā)生明顯變化。

　　貧困地區(qū)社會事業(yè)不斷進步。農(nóng)村義務教育得到加強，掃除青壯年文盲工作取得積極進展，到2010年底，國家扶貧開發(fā)工作重點縣7至15歲學齡兒童入學率達到97.7%，接近全國平均水平；青壯年文盲率為7%，比2002年下降5.4個百分點，青壯年勞動力平均受教育年限達到8年。新型農(nóng)村合作醫(yī)療實現(xiàn)全覆蓋，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設不斷加強，到2010年底，國家扶貧開發(fā)工作重點縣參加新農(nóng)合的農(nóng)戶比例達到93.3%，有病能及時就醫(yī)的比重達到91.4%，鄉(xiāng)鄉(xiāng)建有衛(wèi)生院，絕大多數(shù)行政村設有衛(wèi)生室。貧困地區(qū)人口和計劃生育工作、公共文化服務體系建設繼續(xù)得到加強。

　　貧困地區(qū)生態(tài)惡化趨勢初步得到遏制。從2002年至2010年，國家扶貧開發(fā)工作重點縣實施退耕還林還草14923.5萬畝，新增經(jīng)濟林22643.4萬畝。國家扶貧開發(fā)工作重點縣飲用水水源受污染的農(nóng)戶比例從2002年的15.5%下降到2010年的5.1%，獲取燃料困難的農(nóng)戶比例從45%下降到31.4%。

　　三、專項扶貧

　　中國政府把收入在扶貧標準以下的人口作為扶貧對象，把貧困人口集中的中西部革命老區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和特困地區(qū)作為扶貧開發(fā)的重點區(qū)域，在這些地區(qū)確定了592個國家扶貧開發(fā)工作重點縣給予重點扶持。中央和地方各級政府編制專項規(guī)劃，安排專項資金，集中資源改善這些地區(qū)基礎設施，發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，完善社會服務體系，增強人口素質。東部以及中西部其他地區(qū)的貧困縣、鄉(xiāng)、村，主要由地方政府負責扶持。

　　十年來，中央和地方各級政府不斷調整財政支出結構，逐步加大對扶貧的財政投入，財政投入從2001年的127.5億元人民幣增加到2010年的349.3億元人民幣，年均增長11.9%，十年累計投入2043.8億元人民幣。其中中央財政安排的扶貧資金投入，從100.02億元人民幣增加到222.7億元人民幣，年均增長9.3%，十年累計投入1440.4億元人民幣。財政扶貧資金分配體現(xiàn)了重點傾斜原則，十年累計投向國家扶貧開發(fā)工作重點縣和各省自行確定的扶貧開發(fā)工作重點縣1457.2億元人民幣，占總投入的71.3%，縣均投入1.36億元人民幣；十年共在22個省(區(qū)、市)安排中央財政扶貧資金1356.2億元人民幣，其中西部12個省(區(qū)、市)877億元人民幣。

　　實行整村推進扶貧開發(fā)。為促進貧困地區(qū)經(jīng)濟社會全面發(fā)展，2001年國家在全國確定了14.8萬個貧困村，逐村制定包括基本農(nóng)田、人畜飲水、道路、貧困農(nóng)戶收入、社會事業(yè)等內容的扶貧規(guī)劃，整合各類支農(nóng)惠農(nóng)資金和扶貧專項資金，統(tǒng)籌安排，分年度組織實施，力爭實現(xiàn)貧困群眾增收、基礎設施提升、社會公益事業(yè)發(fā)展、群眾生產(chǎn)生活條件改善的目標。截至2010年底，已在12.6萬個貧困村實施整村推進，其中，國家扶貧開發(fā)工作重點縣中的革命老區(qū)、人口較少民族聚居區(qū)和邊境一線地區(qū)貧困村的整村推進已基本完成。

　　加強勞動力培訓。人力資源開發(fā)是提高發(fā)展能力的有效手段。2004年以來，中央政府累計安排財政扶貧資金30億元人民幣，實施以勞動力轉移為主要內容的“雨露計劃”，對貧困家庭勞動力開展務工技能和農(nóng)業(yè)實用技術培訓。到2010年，培訓貧困家庭勞動力超過400萬人次，其中80%以上實現(xiàn)轉移就業(yè)。抽樣調查顯示，接受培訓的勞動力比沒有接受培訓的勞動力月工資可提高300至400元人民幣。勞動力培訓在幫助貧困地區(qū)勞動力實現(xiàn)就業(yè)和增加收入的同時，也使他們學到新技術，接觸新觀念，開闊了視野，增強了信心。從2010年開始，國家以促進就業(yè)為導向，開展了對貧困家庭的初高中畢業(yè)生參加職業(yè)教育給予直接補助的工作試點。

　　通過教育開展扶貧。十年來，國家大力發(fā)展教育，使大批農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學生通過接受職業(yè)教育掌握了就業(yè)技能，在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)，幫助家庭擺脫或緩解了貧困現(xiàn)象。2001年至2010年，全國中等職業(yè)學校畢業(yè)學生4289萬人，其中大部分畢業(yè)生來自農(nóng)村家庭和城市經(jīng)濟困難家庭。不斷健全義務教育、高中階段教育和高等學校家庭經(jīng)濟困難學生資助體系，減輕困難學生家庭經(jīng)濟負擔。建設移民學校，推動生態(tài)移民。

　　推進產(chǎn)業(yè)化扶貧。結合整村推進、連片開發(fā)試點和科技扶貧，扶持貧困農(nóng)戶，建設產(chǎn)業(yè)化基地，扶持設施農(nóng)業(yè)，發(fā)展農(nóng)村合作經(jīng)濟，推動貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)規(guī)?；⒓s化和專業(yè)化。十年來，為貧困地區(qū)重點培育了馬鈴薯、經(jīng)濟林果、草地畜牧業(yè)、棉花等主導產(chǎn)業(yè)。其中，馬鈴薯產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為貧困地區(qū)保障糧食安全、抗旱避災、脫貧致富的特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。產(chǎn)業(yè)扶貧有效帶動貧困農(nóng)戶實現(xiàn)了脫貧致富。

　　實施以工代賑。以工代賑是從20世紀80年代開始實施的一項農(nóng)村扶貧政策，重點用于與貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民脫貧致富相關的農(nóng)村小型基礎設施建設，主要包括縣鄉(xiāng)村公路、農(nóng)田水利、人畜飲水、基本農(nóng)田、草場建設、小流域治理等。2001年至2010年，中央政府累計投入以工代賑資金550多億元人民幣，有效改善了貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件。

　　實施易地扶貧搬遷。在堅持群眾自愿的前提下，對居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的貧困人口實行易地扶貧搬遷，是改善他們生存環(huán)境和發(fā)展條件的重要途徑。截至2010年，中國政府對770余萬貧困人口實行了扶貧搬遷，有效改善了這些群眾的居住、交通、用電等生活條件。在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程中，一些貧困地區(qū)把扶貧搬遷與縣城、中心鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)建設和退耕還林還草、生態(tài)移民、撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)、防災避災等項目相結合，在促進貧困農(nóng)民轉移就業(yè)的同時，改善了這些群眾獲得公共服務的條件。

　　開展金融扶貧。資金短缺一直是制約貧困人口生存和發(fā)展的重要因素。從2006年開始，國家在全國1.36萬個貧困村開展了貧困村互助資金試點，每個試點村安排財政扶貧資金15萬元人民幣，按照“民有、民用、民管、民享、周轉使用、滾動發(fā)展”的方式支持村民發(fā)展生產(chǎn)，建立起財政扶貧資金使用長效機制。開展扶貧貸款財政貼息改革，引導和撬動金融機構擴大貼息貸款投放規(guī)模，從2001年至2010年，中央財政累計安排扶貧貸款財政貼息資金54.15億元人民幣、發(fā)放扶貧貸款近2000億元人民幣。特別是2008年國家對扶貧貸款管理體制進行全面改革，通過引入市場競爭機制、擴大扶貧貸款機構經(jīng)營權限、下放貼息資金管理權限等，進一步調動了地方和金融機構開展扶貧開發(fā)的積極性，有效改善了貧困群眾貸款難問題。

　　開展特殊地區(qū)扶貧試點。為了解決制約貧困地區(qū)發(fā)展的突出問題，中國政府在一些特殊類型的困難地區(qū)開展了符合當?shù)靥攸c的扶貧開發(fā)工作。在廣西壯族自治區(qū)的東蘭縣、巴馬縣、鳳山縣，集中力量開展了解決基礎設施建設的大會戰(zhàn)。在四川省阿壩藏族羌族自治州，開展了扶貧開發(fā)與綜合防治大骨節(jié)病相結合的試點。在貴州省晴隆縣開展了石漠化地區(qū)的扶貧開發(fā)與生態(tài)環(huán)境建設相結合的試點。在新疆維吾爾自治區(qū)的阿合奇縣開展了邊境扶貧的試點。對云南省的布朗族及瑤族山瑤支系開展全面扶貧。在汶川、玉樹地震災區(qū)，把貧困地區(qū)的防災減災與災后恢復重建有機結合，全面推進災后恢復重建。通過這些試點，為因地制宜做好扶貧開發(fā)工作探索了道路，積累了經(jīng)驗。

　　四、行業(yè)扶貧

　　貧困問題是歷史、經(jīng)濟、地理、自然等諸多因素綜合影響的結果。中國政府從貧困地區(qū)實際情況出發(fā)，堅持綜合治理原則，發(fā)揮政府各相關部門優(yōu)勢，積極開展行業(yè)扶貧工作。

　　推廣農(nóng)業(yè)技術。圍繞貧困地區(qū)特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，采用科技承包、技物結合、典型示范等方式，推廣各類先進實用技術，提高種養(yǎng)業(yè)生產(chǎn)效率。以農(nóng)村青壯年勞動力為重點對象，大規(guī)模培養(yǎng)種植養(yǎng)殖能手、致富帶頭人、農(nóng)牧民技術員、手工藝制作人才和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化急需的企業(yè)經(jīng)營管理人員、農(nóng)民合作組織帶頭人和農(nóng)村經(jīng)紀人。

　　改善貧困地區(qū)交通條件。積極推進鄉(xiāng)(鎮(zhèn))和建制村通瀝青(水泥)路建設，滿足貧困群眾的基本出行需求。加強農(nóng)村公路危橋改造和安保工程建設，改善農(nóng)村公路網(wǎng)絡狀況，提高農(nóng)村公路安全水平和整體服務能力。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運站建設，加強口岸公路、紅色旅游公路建設，支持重要水運通道和便民內河水運設施建設。

　　加強貧困地區(qū)水利建設。著力解決貧困地區(qū)農(nóng)村人畜飲水困難問題，積極推進農(nóng)村飲水安全工程建設。推進灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，因地制宜開展小水窖、小水池、小塘壩、小泵站、小水渠等“五小水利”工程建設。在有條件的地區(qū)，實施跨區(qū)域水資源調配工程，解決貧困地區(qū)干旱缺水問題。加強防洪工程建設，加快病險水庫除險加固、中小河流治理和水毀災毀水利工程修復。加強水源保護及水污染防治。

　　解決無電人口用電問題。組織實施一二期農(nóng)村電網(wǎng)改造工程、中西部地區(qū)農(nóng)網(wǎng)完善工程、戶戶通電工程、無電地區(qū)電力建設工程、新一輪農(nóng)網(wǎng)改造升級工程和新農(nóng)村電氣化建設工程，提高農(nóng)村電網(wǎng)供電可靠性和供電能力。因地制宜發(fā)展太陽能和風力發(fā)電，解決不通電行政村、自然村用電問題。推進水電新農(nóng)村電氣化縣建設。加強可再生能源技術服務體系建設，繼續(xù)推進沼氣、節(jié)能灶、小水電代燃料等農(nóng)村生態(tài)能源建設。

　　開展農(nóng)村危房改造。2008年起，以解決農(nóng)村困難群眾基本住房安全問題為目標，組織開展了農(nóng)村危房改造試點。三年來，國家累計安排補助資金117億元人民幣，支持203.4萬貧困農(nóng)戶開展危房改造。2010年，已覆蓋全國陸地邊境縣、西部地區(qū)縣、國家扶貧開發(fā)工作重點縣、國務院確定享受西部大開發(fā)政策的縣和新疆生產(chǎn)建設兵團團場。

　　開展科技扶貧。組織大專院校、科研院所作為依托單位，派遣有實踐經(jīng)驗的專家和中青年知識分子組成科技開發(fā)團，并向扶貧開發(fā)工作重點縣派駐科技副縣長，幫助研究和制定科技扶貧規(guī)劃，篩選科技開發(fā)項目、引進先進實用技術、組織技術培訓，解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的關鍵技術問題，提高貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)的技術水平。在貧困地區(qū)推進科技特派員農(nóng)村科技創(chuàng)業(yè)行動，鼓勵科技人員與農(nóng)民結成利益共同體，開展創(chuàng)業(yè)和服務，引導科技、信息、資本、管理等現(xiàn)代生產(chǎn)要素向貧困地區(qū)集聚，促進當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展和農(nóng)民增收致富。

　　發(fā)展貧困地區(qū)社會事業(yè)。建立健全農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制，加大對家庭經(jīng)濟困難學生資助力度，減輕貧困地區(qū)教育負擔。實施中西部農(nóng)村初中校舍改造工程、全國中小學校舍安全工程和農(nóng)村義務教育薄弱學校改造計劃，加強宿舍、食堂和必要的基礎設施建設，改善辦學條件。實施農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程，促進城鄉(xiāng)和地區(qū)之間優(yōu)質教育資源共享。加強農(nóng)村三級醫(yī)療衛(wèi)生服務體系建設，加強國家扶貧開發(fā)工作重點縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室建設。組織實施農(nóng)村訂單定向醫(yī)學生免費培養(yǎng)項目，重點為鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院及以下的醫(yī)療衛(wèi)生機構培養(yǎng)衛(wèi)生人才。加大培養(yǎng)合格鄉(xiāng)村醫(yī)生和接生員的力度，鼓勵醫(yī)療衛(wèi)生專業(yè)的大學畢業(yè)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院工作。進一步加大政府對參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療費用的資助力度。建立健全人口和計劃生育服務體系。全面實行農(nóng)村計劃生育家庭獎勵扶助制度，加快推進西部地區(qū)計劃生育“少生快富”工程。加強農(nóng)村公共文化服務體系建設，著力建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站，組織開展全國文化信息資源共享工程、送書下鄉(xiāng)工程，開展廣播電視“村村通”工程、農(nóng)村電影放映工程、“農(nóng)家書屋”工程。

　　加強貧困地區(qū)生態(tài)建設。鞏固退耕還林成果，完善補助政策，延長補助期限。實施退牧還草工程，采取封山育草、禁牧等措施，保護天然草原植被。在西藏等地開展草原生態(tài)獎勵補助試點。組織實施京津風沙源治理工程，在項目區(qū)大力發(fā)展生態(tài)特色產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)生態(tài)建設與經(jīng)濟發(fā)展有機結合。實施巖溶地區(qū)石漠化綜合治理工程，通過封山育林育草、人工植樹種草、發(fā)展草食畜牧業(yè)、坡改梯、小型水利水保工程，實現(xiàn)石漠化綜合治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、扶貧開發(fā)結合。實施三江源生態(tài)保護和建設工程，通過退耕還草、生態(tài)移民、鼠害防治、人工增雨等措施，加強長江、黃河和瀾滄江發(fā)源地的生態(tài)保護。加快完善生態(tài)補償機制，加大天然林保護、濕地保護與恢復、野生動植物保護和自然保護區(qū)建設力度，維護生物多樣性。

　　國家把對少數(shù)民族、婦女、殘疾人的扶貧開發(fā)納入規(guī)劃，統(tǒng)一組織，同步實施，同等條件下優(yōu)先安排，加大支持力度。組織實施興邊富民專項行動，支持邊境地區(qū)加快經(jīng)濟社會發(fā)展，幫助邊境群眾增收致富，扶持范圍覆蓋全國所有陸地邊境縣和新疆生產(chǎn)建設兵團邊境團場，2000年至2010年共投入興邊富民資金22.1億元人民幣。對全國人口在10萬人以下的22個人口較少民族實行專項扶持，編制并實施《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2005—2010年)》，對人口較少民族及其聚居區(qū)投入各項扶持資金37.51億元人民幣，集中力量幫助這些民族加快發(fā)展步伐。組織實施《中國婦女發(fā)展綱要(2001—2010年)》，把緩解婦女貧困程度、減少貧困婦女數(shù)量放在優(yōu)先位置，加大對貧困婦女扶持力度，幫助、支持貧困婦女實施扶貧項目，鼓勵、支持以婦女為主的扶貧經(jīng)濟實體的發(fā)展。2009年以來，還組織實施了小額擔保貼息貸款項目，截至2011年7月底，累計發(fā)放貸款409.93億元人民幣，其中農(nóng)村婦女獲得貸款259.23億元人民幣，使貧困婦女成為扶貧資源的獲得者和扶貧成果的直接受益者。組織實施《農(nóng)村殘疾人扶貧開發(fā)計劃(2001—2010年)》，因地制宜選擇符合殘疾人特點的扶貧項目和方式，著力解決貧困殘疾人溫飽問題，縮小殘疾人生活水平與社會平均水平的差距。

　　五、社會扶貧

　　扶貧濟困是中華民族的傳統(tǒng)美德。中國政府始終注重發(fā)揚這一優(yōu)良傳統(tǒng)，組織和動員社會力量積極參與扶貧開發(fā)，共同推進減貧事業(yè)發(fā)展。

　　為加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)發(fā)展的扶持力度，國家大力開展定點扶貧工作。國家確定的定點幫扶單位主要包括中央和國家機關各部門各單位、人民團體、參照公務員法管理的事業(yè)單位、國有大型骨干企業(yè)、國有控股金融機構、各民主黨派中央及全國工商聯(lián)、國家重點科研院校等，定點幫扶對象為國家扶貧開發(fā)工作重點縣。多年來，定點幫扶單位采取干部掛職、基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞務培訓和輸出、文化教育扶貧、科技扶貧、引資扶貧、生態(tài)建設扶貧、醫(yī)療衛(wèi)生扶貧、救災送溫暖等多樣化措施開展定點幫扶。目前，參與此項工作的單位達到272個，受到幫扶的國家扶貧開發(fā)工作重點縣達到481個，占國家扶貧開發(fā)工作重點縣總數(shù)的81.25%。從2002年至2010年，定點幫扶單位派出掛職干部3559人次，直接投入資金(含物資折款)90.9億元人民幣，幫助引進資金339.1億元人民幣，培訓各類人員168.4萬人次。中國各民主黨派中央及全國工商聯(lián)，積極發(fā)揮各自人力資源、資金動員、信息知識等方面的優(yōu)勢，與貧困地區(qū)建立結對幫扶機制，有效開展扶貧工作。

　　表1 民主黨派中央、全國工商聯(lián)定點扶貧地區(qū)

　　民革中央——貴州納雍

　　民盟中央——河北廣宗

　　民建中央——河北豐寧

　　民進中央——貴州安龍

　　農(nóng)工黨中央——貴州大方

　　致公黨中央——重慶酉陽

　　九三學社中央—四川旺蒼

　　臺盟中央——貴州赫章

　　全國工商聯(lián)——貴州織金

　　東部發(fā)達省市與西部貧困地區(qū)結對開展扶貧協(xié)作，是國家為實現(xiàn)共同富裕目標作出的一項制度性安排。自1996年開始，中國政府作出部署，安排東部15個經(jīng)濟較發(fā)達省、市與西部11個省(區(qū)、市)開展東西扶貧協(xié)作工作。東西扶貧協(xié)作形式多樣，形成了政府援助、企業(yè)合作、社會幫扶、人才支持為主的基本工作框架。從2003年到2010年，東部到西部掛職的干部2592人次，西部到東部掛職的干部3610人次；東部地區(qū)向西部地區(qū)提供政府援助資金44.4億元人民幣、協(xié)作企業(yè)5684個，實際投資2497.6億元人民幣、社會捐助14.2億元人民幣，培訓專業(yè)技術人才22.6萬人次、組織勞務輸出467.2萬人次。

　　表2 2001—2010年東西扶貧協(xié)作關系

　　北京—內蒙古 天津—甘肅

　　遼寧—青海 上?！颇?/p>

　　江蘇—陜西 浙江—四川

　　福建—寧夏 山東—新疆

　　廣東—廣西 珠海、廈門—重慶

　　大連、寧波、青島、深圳—貴州

　　注：2010年6月，東西扶貧協(xié)作結對關系進行了部分調整，其中，山東省幫扶重慶市、福建省廈門市幫扶甘肅省臨夏回族自治州、廣東省珠海市幫扶四川省涼山彝族自治州。

　　軍隊和武警部隊是中國社會扶貧的一支重要力量。十年來，軍隊和武警部隊根據(jù)國家和駐地扶貧開發(fā)總體規(guī)劃，發(fā)揮優(yōu)勢，主動作為，積極參與實施定點扶貧和整村推進扶貧，支援農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、小流域治理等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設，開展捐資助學、科技服務和醫(yī)療幫扶等活動。

　　表3 2001—2010年軍隊和武警部隊參與扶貧開發(fā)基本情況

　　在全國47個扶貧開發(fā)工作重點縣、215個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1470個貧困村開展定點扶貧；建立扶貧聯(lián)系點2.6萬個、支援新農(nóng)村建設聯(lián)系點2500多個；幫助210萬多名貧困群眾擺脫貧困。

　　支援農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、小流域治理等小型工程建設10萬多個。

　　為群眾找水打井1119眼，植樹造林3561萬多畝。

　　建立科技示范點240多個，扶持發(fā)展當?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)7.3萬多項，開展勞動技能和勞動力轉移培訓600多萬人次。

　　援建中小學校1600多所；資助貧困學生21萬多名。

　　對口幫扶西部地區(qū)扶貧開發(fā)工作重點縣縣級醫(yī)院130所；幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)(村)衛(wèi)生院(室)1283所；培訓和幫帶醫(yī)護人員8.5萬多名，捐贈醫(yī)療設備5900多臺(件)；為貧困群眾義務巡診治病6100多萬人次。

　　各類人民團體、社會組織、民營企業(yè)和廣大公眾積極參與扶貧開發(fā)，針對特殊困難地區(qū)和群眾脫貧致富的要求，通過定點幫扶、結對幫扶、實施專項扶貧工程、參與具體扶貧活動等多種形式，支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展，援建基礎設施，發(fā)展教育衛(wèi)生，改善生產(chǎn)生活條件，開展生態(tài)環(huán)境建設。各類組織有效動員有專業(yè)技術且致力于扶貧等公益事業(yè)的有識之士，積極開展幫助貧困群眾脫貧致富的志愿者活動。民營企業(yè)積極履行社會責任，通過捐助資金、招聘勞力、建立產(chǎn)業(yè)和培訓基地等多種方式參與扶貧開發(fā)。

　　表4 部分人民團體、社會組織實施的扶貧工程

　　共青團中央——大學生志愿服務西部計劃暨中國青年志愿者研究生支教團

　　全國婦聯(lián)——母親水窖、春蕾計劃

　　中國殘聯(lián)——農(nóng)村貧困殘疾人危房改造項目

　　中國青少年基金會——希望工程

　　中國人口福利基金會——幸福工程

　　中國扶貧基金會——小額信貸、新長城自強項目、愛心包裹

　　中國扶貧開發(fā)協(xié)會——山西長治治水項目

　　中國光彩事業(yè)促進會——光彩扶貧工程

　　六、國際合作

　　中國政府致力于依靠自身的力量解決貧困問題，并注意借鑒國際社會先進的減貧理念和成果，積極與國際社會分享中國在扶貧開發(fā)領域的經(jīng)驗和做法，開展國際交流與合作。

　　20世紀90年代初期，中國就開始利用外資進行扶貧。先后與世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)計劃署、亞洲開發(fā)銀行等國際組織和英國、德國、日本等國家以及國外民間組織在扶貧領域開展了卓有成效的減貧項目合作。據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2010年，扶貧領域共利用各類外資14億美元，加上國內配套資金，直接投資總額近200億元人民幣，共實施110個外資扶貧項目，覆蓋了中國中西部地區(qū)的20個省(區(qū)、市)300多個縣，使近2000萬貧困人口受益。

　　外資扶貧作為中國扶貧開發(fā)工作的重要組成部分，把國際上一些先進的減貧理念和方法，例如參與式扶貧、小額信貸、項目評估和管理、貧困監(jiān)測評價等，逐步應用于中國扶貧實踐中，在創(chuàng)新扶貧開發(fā)機制、提高扶貧工作水平、開發(fā)扶貧隊伍人力資源等方面產(chǎn)生了積極影響。

　　多年來，中國積極參與國際減貧事業(yè)，致力于構建國際減貧交流合作平臺，與廣大發(fā)展中國家共享減貧經(jīng)驗，共同發(fā)展進步。2004年中國政府與世界銀行在上海共同召開全球扶貧大會，并與聯(lián)合國開發(fā)計劃署等國際機構聯(lián)合成立中國國際扶貧中心。從2007年開始，中國政府和聯(lián)合國駐華系統(tǒng)在每年10月17日“國際消除貧困日”期間聯(lián)合組織舉辦“減貧與發(fā)展高層論壇”，探討國際減貧的形勢和問題。中國政府還組織舉辦了“中國—東盟社會發(fā)展與減貧論壇”，推動了中國與東盟地區(qū)的減貧合作，加快減貧進程，促進區(qū)域的發(fā)展、穩(wěn)定與繁榮。2010年，中國政府與有關國家和國際機構共同舉辦了“中非減貧與發(fā)展會議”，強調通過“在變革中求發(fā)展”的方式削減貧窮，推動千年發(fā)展目標在非洲的進程。近年來，中國政府共完成了40多項國內外扶貧理論與政策研究，培訓了91個發(fā)展中國家的720名中高級官員，舉辦了上百次減貧方面的高層對話會、研討會、名人論壇和雙邊互訪減貧交流，與墨西哥、阿根廷、秘魯、委內瑞拉、哥倫比亞、坦桑尼亞、莫桑比克等發(fā)展中國家簽訂減貧合作協(xié)議或共建減貧合作中心，在扶貧領域的交流逐步深化。

　　結束語

　　在中國這樣一個有著13億多人口的發(fā)展中國家開展扶貧開發(fā)，其難度世所罕見。中國為解決貧困問題付出了艱辛的努力，取得了重大進展。

　　中國政府清醒地意識到，雖然中國的綜合國力有了顯著增強，但中國仍然是一個人均收入水平較低的發(fā)展中國家，縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、貧富的差距始終是國家發(fā)展面臨的重大挑戰(zhàn)。當前，制約中國貧困地區(qū)發(fā)展的深層次矛盾依然存在，諸如扶貧對象規(guī)模大、相對貧困問題凸顯、返貧現(xiàn)象時有發(fā)生、集中連片特殊困難地區(qū)發(fā)展相對滯后。扶貧開發(fā)是中國政府一項長期而艱巨的任務。

　　在新的歷史起點上，中國政府將堅持科學發(fā)展觀，把扶貧開發(fā)放在更加突出的位置，全面實施《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，把鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距作為新的政策目標，大力推進扶貧開發(fā)事業(yè)的深入發(fā)展。

　　中國作為一個負責任的國家，將繼續(xù)履行與自身發(fā)展階段和發(fā)展水平相適應的國際義務，積極參與國際減貧事業(yè)，共享先進減貧理念和經(jīng)驗，深化扶貧開發(fā)的交流與合作。中國愿與國際社會一道，為創(chuàng)造一個沒有貧困、共同富裕的美好世界而不懈努力。