吳宏耀：鞏固和完善農村基本經營制度

以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制，是我國農村基本經營制度。習近平總書記多次強調，“農村基本經營制度是黨的農村政策的基石。堅持黨的農村政策，首要的就是堅持農村基本經營制度”?！吨泄仓醒腙P于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》對鞏固和完善農村基本經營制度作出重大部署。我們要認真學習貫徹習近平總書記重要指示精神，深入貫徹落實黨的二十屆三中全會精神，進一步全面深化農村改革，堅持守正創(chuàng)新、先立后破，推動農村基本經營制度鞏固和完善，為推進鄉(xiāng)村全面振興、加快建設農業(yè)強國增動力、添活力。

堅持農村基本經營制度不動搖

農村基本經營制度是黨領導農民在實踐中探索形成的，這是農村改革最重要的成果。實踐證明，農村基本經營制度符合國情農情，兼顧了效率和公平，能適應不同發(fā)展水平的生產方式，必須長期堅持并不斷完善。

農村基本經營制度解放和發(fā)展了農村社會生產力。小崗村“大包干”拉開農村改革序幕。1982年至1986年，黨中央連續(xù)出臺五個一號文件，對家庭聯(lián)產承包責任制予以認可、推廣，并在政策上進行細化和完善。到1986年初，全國99.6%的農戶實行家庭承包經營。1991年黨的十三屆八中全會明確提出，把以家庭聯(lián)產承包為主的責任制、統(tǒng)分結合的雙層經營體制作為我國鄉(xiāng)村集體經濟組織的一項基本制度長期穩(wěn)定下來，并不斷充實完善。1998年黨的十五屆三中全會將農村基本經營制度的表述正式確定為“以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經營體制”。生產關系的變革空前激發(fā)了農民生產積極性，通過實行農村基本經營制度，農業(yè)綜合生產能力大幅提升，糧食產量不斷躍上新臺階，2023年達到13908.2億斤，連續(xù)9年穩(wěn)定在1.3萬億斤以上，棉油糖、肉蛋奶、果菜魚等重要農產品供給充足，歷史性地解決了吃飯問題，把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

堅持農村基本經營制度有實實在在的政策要求。堅持農村基本經營制度，不是一句空口號，具體講，有三個方面要求。一是堅持農村土地農民集體所有。這是堅持農村基本經營制度的“魂”。農村土地屬于農民集體所有，是農村最大的制度。農村基本經營制度是農村土地集體所有制的實現(xiàn)形式，農村土地集體所有權是土地承包經營權的基礎和本位。堅持農村基本經營制度，就是要堅持農村土地集體所有。二是堅持家庭經營基礎性地位。家庭經營在農業(yè)生產經營中居于基礎性地位，集中體現(xiàn)在農民家庭是集體土地承包經營的法定主體。農村集體土地應該由作為集體經濟組織成員的農民家庭承包，其他任何主體都不能取代農民家庭的土地承包地位。農民家庭承包的土地，可以由農民家庭經營，也可以通過流轉經營權由其他經營主體經營，但不論承包經營權如何流轉，集體土地承包權都屬于農民家庭。這是農民土地承包經營權的根本，也是農村基本經營制度的根本。三是堅持穩(wěn)定土地承包關系?，F(xiàn)有農村土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變，這是維護農民土地承包經營權的關鍵。任何組織和個人都不得剝奪和非法限制農民承包土地的權利。要以不變應萬變，以農村土地集體所有、家庭經營基礎性地位、現(xiàn)有土地承包關系的不變，來應對土地經營權流轉、農業(yè)經營方式的多樣化，使農村基本經營制度更加充滿持久的制度活力。

“三權分置”展現(xiàn)了農村基本經營制度持久活力。改革之初，為調動農民生產積極性，實行土地所有權與承包經營權分置?，F(xiàn)在，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實現(xiàn)承包權和經營權分置并行，這是我國農村改革的又一次重大創(chuàng)新。集體所有權、農戶承包權、土地經營權“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關系適應生產力發(fā)展的客觀規(guī)律，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，有利于提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現(xiàn)代化農業(yè)發(fā)展。要持續(xù)深化承包地“三權分置”改革，堅持集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經營權，不斷豐富“三權”的有效實現(xiàn)形式，使農村基本經營制度始終充滿活力。

保持土地承包關系穩(wěn)定

自實行家庭承包經營以來，黨中央一直堅持穩(wěn)定農村土地承包關系的方針政策，健全相關制度體系。

穩(wěn)定承包關系并保持長久不變。2008年黨的十七屆三中全會提出，現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變。2019年中共中央、國務院出臺《關于保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變的意見》。保持土地承包關系穩(wěn)定并長久不變，就是要保持土地集體所有、家庭承包經營的基本制度長久不變，保持農戶依法承包集體土地的基本權利長久不變，保持農戶承包地穩(wěn)定。“長久不變”給農民吃上了長效“定心丸”，為鞏固農村基本經營制度奠定了更為堅實的基礎。

不斷延長承包期限。1984年中央一號文件提出土地承包期一般應在15年以上。1993年黨中央又提出，在原定的耕地承包期到期之后，再延長30年不變。2017年黨的十九大報告明確，第二輪土地承包到期后再延長30年。習近平總書記指出，明確再延長土地承包期30年，從農村改革之初的第一輪土地承包算起，土地承包關系將保持穩(wěn)定長達75年，既體現(xiàn)長久不變的政策要求，又在時間節(jié)點上同實現(xiàn)第二個百年奮斗目標相契合。可見，在邁向全面建成社會主義現(xiàn)代化強國的整個進程中，我們都要堅持農村基本經營制度。

有序推進第二輪土地承包到期后再延長30年試點。自2020年以來，第二輪土地承包到期后再延長30年試點工作由點及面，有序推進，試點范圍覆蓋整村、整鄉(xiāng)、整縣。今年，在安徽、湖南和廣西3?。▍^(qū)）啟動實施整省試點?？偟囊笫菆猿盅影瓌t，確保承包關系總體順延，絕大多數(shù)農戶原有承包地繼續(xù)保持穩(wěn)定，不能推倒重來、打亂重分。同時，在二輪延包試點中，要切實加強農村土地承包權益保護，妥善解決突出矛盾。各地要加強組織領導，落實工作責任，確保二輪延包平穩(wěn)過渡，保持農村社會穩(wěn)定安寧。

引導農村土地經營權有序流轉

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快推進，農村勞動力大量轉移，農戶承包土地的經營權流轉成為必然趨勢。截至2022年底，全國家庭承包耕地土地經營權流轉總面積5.76億畝，占家庭承包耕地面積的36.73%。

把握好土地經營權流轉、集中、規(guī)模經營的度。推動土地經營權有序流轉，是一個長期過程，要保持歷史耐心，不可操之過急。把握好土地經營權流轉、集中、規(guī)模經營的度，要與城鎮(zhèn)化進程和農村勞動力轉移規(guī)模相適應，與農業(yè)科技進步和生產手段改進程度相適應，與農業(yè)社會化服務水平提高相適應。堅持依法自愿有償原則，不得依靠行政手段強行推動土地流轉，嚴禁通過下指標定任務或將流轉面積、流轉比例納入績效考核和政策獎勵等方式推動土地流轉，不得推動整村整組等流轉土地。切實整改借高標準農田建設等名義違法違規(guī)流轉土地問題，不得將土地集中連片流轉作為開展高標準農田建設的前置條件。

建立健全土地流轉監(jiān)管機制。加強社會投資主體流轉土地經營權全過程監(jiān)管，完善風險防范制度，嚴禁違法違規(guī)建設“大棚房”、別墅等。加強土地經營權流轉及合同管理，建立健全流轉監(jiān)測制度，及時核實處置風險。推進縣鄉(xiāng)村土地流轉服務體系建設，強化流轉土地用途監(jiān)管。完善農村土地承包經營糾紛調解仲裁體系，健全糾紛調處機制，保障流轉雙方合法權益。

推進農村產權流轉交易市場建設。堅持試點探索與整體推進相促進，健全農村產權流轉交易體系。分步驟、分品種健全完善交易流程和規(guī)則。強化監(jiān)督管理，完善工作制度，確保農村產權流轉交易規(guī)范健康運行。充分發(fā)揮農村產權流轉交易市場的價格發(fā)現(xiàn)等功能，完善土地經營權流轉價格形成機制。

完善農業(yè)經營體系

創(chuàng)新現(xiàn)代農業(yè)經營方式，培育新型農業(yè)經營主體，因地制宜發(fā)展土地流轉型和服務帶動型等多種形式適度規(guī)模經營，對于帶動農民就業(yè)增收、增強農業(yè)農村發(fā)展新動能具有重要意義。

發(fā)展多種形式農業(yè)經營。家家包地、戶戶務農，是農村基本經營制度的基本實現(xiàn)形式。家庭承包、專業(yè)大戶經營，家庭承包、家庭農場經營，家庭承包、集體經營，家庭承包、合作經營，家庭承包、企業(yè)經營，是農村基本經營制度新的實現(xiàn)形式。從各地實踐看，各種經營主體、各種經營形式，各有特色、各具優(yōu)勢，要讓農民自主選擇他們滿意的經營形式。要堅持家庭承包經營為基礎，加快形成以農戶家庭經營為基礎、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務為支撐的立體式復合型現(xiàn)代農業(yè)經營體系。

突出抓好家庭農場和農民合作社發(fā)展。家庭農場和農民合作社是新型農業(yè)經營主體的主力軍，要突出抓好這兩類農業(yè)經營主體發(fā)展，賦予雙層經營體制新的內涵。截至2024年5月底，我國有家庭農場約400萬家、合作社近220萬家。要推進新型農業(yè)經營主體提質增效，支持有條件的小農戶成長為家庭農場，引導以家庭農場為基礎組建農民合作社，鼓勵農民合作社根據(jù)發(fā)展需要辦企業(yè)。要推動新型農業(yè)經營主體扶持政策同帶動農戶增收掛鉤，培育一批制度健全、聯(lián)農帶農緊密的新型農業(yè)經營主體，發(fā)揮其對小農戶的輻射帶動作用。

健全便捷高效的農業(yè)社會化服務體系。要積極培育多元化社會服務組織，重點圍繞糧食和重要農產品生產，支持服務主體聚焦小農戶和農業(yè)生產關鍵薄弱環(huán)節(jié)，開展代耕代種、代管代收、代儲代銷、技術集成等服務，以服務過程的現(xiàn)代化實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化。探索建設多種類型的區(qū)域性農業(yè)社會化服務綜合服務平臺，健全農業(yè)社會化服務標準體系，提升服務規(guī)范化水平。

促進小農戶和現(xiàn)代農業(yè)有機銜接。大國小農是基本國情農情。我國不可能在短期內通過流轉土地搞大規(guī)模集中經營，也不可能走一些國家高投入高成本、家家戶戶設施裝備小而全的路子。要大力發(fā)展新型農業(yè)經營主體和農業(yè)社會化服務組織，將先進適用的品種、技術、裝備和組織形式等現(xiàn)代生產要素有效導入小農戶生產，幫助小農戶解決一家一戶干不了、干不好、干起來不劃算的事，推動小農戶走上現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展軌道。

發(fā)展新型農村集體經濟

深化農村集體產權制度改革，推動新型農村集體經濟健康發(fā)展，是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求，是引領農民實現(xiàn)共同富裕的重要途徑。要推動新型農村集體經濟健康發(fā)展，構建產權明晰、分配合理的運行機制，賦予農民更加充分的財產權益。

探索農村集體經濟發(fā)展路徑。因地制宜探索資源發(fā)包、物業(yè)出租、居間服務、經營性財產參股等多樣化發(fā)展途徑。傳統(tǒng)農區(qū)的大多數(shù)村莊在堅持土地家庭承包經營的基礎上，可挖掘未承包到戶的“四荒地”、機動地等土地資源，通過資源發(fā)包增加村集體收入。城中村、城郊村等城鎮(zhèn)化水平較高的村莊，可發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，通過廠房、商鋪租賃等發(fā)展物業(yè)經濟。農業(yè)主產區(qū)村莊可圍繞拓展農業(yè)多種功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值，發(fā)揮組織協(xié)調和服務功能，積極參與農業(yè)社會化服務、勞務介紹等增加服務收入。經營管理能力較強的村莊，在堅守底線紅線基礎上，可通過經營性財產參股的方式，從事農產品加工、鄉(xiāng)村旅游等增加分紅收入。

創(chuàng)新農村集體經濟運營機制。支持有條件的村集體通過成立農民專業(yè)合作社等方式，為成員提供產前、產中、產后的農資、技術、信息、流通等生產生活服務。有條件的村集體可以在風險可控的前提下，探索以經營性財產入股、租賃等開展多種形式的聯(lián)合與合作，實現(xiàn)集體經濟組織與社會投資優(yōu)勢互補、聯(lián)動共贏。對具有地域相鄰、資源互補、產業(yè)相似等條件的村，探索村級集體經濟跨地域聯(lián)動發(fā)展，實現(xiàn)村集體間共同運營產業(yè)、共享發(fā)展紅利。

嚴控農村集體經濟經營風險。促進農村集體經濟穩(wěn)健發(fā)展，要健全農村集體經濟組織法人治理機制，保障農民對集體經濟發(fā)展的知情權、決策權、監(jiān)督權等。盤活哪些集體資源、發(fā)展哪些產業(yè)、采取何種方式發(fā)展，要讓農民說了算，真正讓農民成為集體經濟發(fā)展的參與者。不得行政推動發(fā)展集體經濟，不得下指標定任務，不得把發(fā)展集體經濟作為考核內容。農村集體經濟組織在制定章程、建立制度時，應明確設立公司、對外投資等重大事項要依法履行相關程序。落實農村集體經濟組織法要求，加快形成上下貫通、覆蓋全面的農村集體資產監(jiān)督管理服務體系。健全完善全國農村集體資產監(jiān)督管理平臺功能，加強預警監(jiān)測和大數(shù)據(jù)成果分析運用，不斷提升監(jiān)管信息化水平。

（作者系農業(yè)農村部黨組成員、副部長）

（來源：《學習時報》2024年10月21日第A1版）